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浅析检察院如何运用法治思维和法治方式化解矛盾维护社会稳定
作者:王开富??王??静????时间:2013-10-17

??? “法令行则国治,法令弛则国乱”。国家何以为序?首先是法治。这是现代国家治理的基本经验,是国家机关有效管理与优质服务、社会组织有序管理与优化服务、社区有效自治与优良服务的基本依托。社会管理的法治化,关系到社会管理水平的提高,关系到中国共产党执政能力的提升,也关系到国家长治久安的实现。在法治成为治国理政方式的大背景下,运用法治思维和法治方式化解矛盾将是今后一个时期维稳工作的根本指导思想、基本路径和主要方法,也是领导干部在维稳工作中必须具备的首要能力,更是实现十八大报告提出的加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的基础保障。涉法信访工作是检察院工作的重要组成部分,是检察院联系人民群众的重要渠道。在新的形势下,检察院如何运用法治思维和法治方式,更好地履行法律监督职能,有针对性地做好当前的涉法信访工作?围绕这一问题,笔者结合工作实际,以汉阴县人民检察院信访工作为样本,进行了一些研究和思考。
??? 一、法治思维和法治方式的内涵
??? 法治思维,即法律思维方法,是在法治理念背景下,按照法律的逻辑(包括法律的规范、原则和精神)来观察、分析和解决社会问题的思维方式。遇到问题或者纠纷,要在法律的框架内,理性的分清法律关系,依据法律的规定来妥善的化解纠纷,解决问题。法律所依据的事实并非纯粹的客观事实,而是“法律事实”,即能够通过法定证据证明的客观事实。“合法性”是法治思维思考和处理问题的出发点,一项行为方案,即使它被认为在政治上是有利的,在经济上是有收益的,在道德上是善的,只要它不具备“合法性”基础,就必须将其排除在选择范围之外。
??? 二、法治思维方式在化解矛盾、维护社会稳定中的意义
??? 党的十八大报告中提出,要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治思维和法治方式这一全新论述,从价值观和方法论的高度,提出了化解矛盾、维护社会稳定难题的破解之道。
??? (一)法治思维是化解矛盾的最佳路径。当前我国正处于社会转型期和矛盾凸显期,在处置各种矛盾和突发事件中,如果不依照法律制度办事而是靠人治,就会按下葫芦浮起瓢,引发更多矛盾。因此能否在法治的轨道上有效化解各种矛盾,已成为工作成败的关键。一方面,作为公权力主体必须依法办事,要在宪法、法律范围内行使权力、履行职责。另一方面,在矛盾化解中,要融法、理、情于一体,将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上,依法维权、理性维权。正如习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话所指出的“形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作”,使法治思维和法治方式成为有效化解各种社会矛盾的最佳路径。
??? (二)法治思维是维护稳定的根本保障。发展是第一要务,稳定是第一责任。法治的精髓在于公平性和正义性,只有建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展,才能化解社会矛盾,维护社会的和谐与稳定。正如十八大报告强调的:“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由”。
??? 三、当前检察院在化解社会矛盾、维护稳定工作中存在的主要问题
??? 随着我国改革开放的纵深推进和社会经济的快速发展,由于利益关系的调整,各种社会矛盾交织,刑事犯罪高发,影响社会稳定和谐的大量矛盾纠纷进入司法领域,导致检察信访特别是涉法信访工作十分复杂。有的是改革发展过程中集中体现,有的是执法机关、司法机关办案不文明、不规范或者是办案质量不高引发的,有的则是无理取闹甚至是有一定的政治目的或个人目的。主要表现为以下几个方面:
??? (一)公民的法制意识淡薄。随着社会经济的发展,公民的维权意识开始增强,但缺乏一定的法律知识导致他们的法制观念淡薄,一些群众自认法律程序对解决他的问题不利时,就会信“访”而不信“法。有的上访人认为,上访不可能一次就解决问题,要多跑几次才能奏效;有的上访人认为“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,一味地将事情扩大化,以希望处理结果达到自己满意的程度。因此,无理缠访闹访现象严重,成为影响社会稳定的重大隐患,但是检察机关却缺乏相应的处理机制,反而助长了缠访闹访人的嚣张气焰,导致缠访闹访数量增多,严重扰乱了国家办公秩序和社会秩序,在社会上造成恶劣影响。
??? (二)部分法律规定和法律程序存在漏洞和瑕疵,以致检察机关处理涉法信访工作十分被动。例如我国《刑事诉讼法》未将刑事申诉纳入诉讼程序,对它的时效、次数未作规定,对不同程序、不同审级的生效裁判所能进行申诉的受案机关在级别上也未加以制约,导致许多刑事被害人及其法定代理人对生效的刑事裁判不服的,在任何时间内都可提出申诉,这样就使许多无休无止的申诉特别是无理的申诉得不到限制,从而造成许多司法机关往往不堪刑事申诉的重负。刑事诉讼法对申诉主体规定为当事人及其法定代理人、近亲属范围内,而人民检察院复查刑事申诉案件规定申诉人委托的律师提出的申诉检察机关也应当受理,这些规定造成申诉的主体范围过宽,而且对申诉主体没有设立先后顺序,若出现被害人近亲属出于自身考虑提出申诉,被害人又不愿申诉等问题时,往往造成矛盾,无法解决。所以健全完善相关法律制度,不仅有利于信访人正当诉求的实现,也有利于信访工作步入规范化和法制化。
??? (三)检察机关解决涉法信访的机制不够健全,落实不到位。最高人民检察院为提高检察信访工作质量和效率推行的首办责任制,力求把管辖内的控告申诉信访件解决在首次办理环节。但是,由于首办责任制过度依赖各部门之间的协调配合,某些规定又过于原则。首办责任制没有明确控申部门谁是直接责任人,是案件承办人还是部门负责人、主管检察长,移送其他部门以后直接责任人如何界定,控告申诉部门和各业务部门之间的责任如何划分,其他部门参与首办的程序、任务、要求是什么,如何相互配合和制约,处理结果如何答复等问题都还没有细化和明确,造成现实操作性不强,工作过程出现了脱节。
??? (四)少数检察干警处理信访工作存在不当之处。在执法观念上,某些检察干警对亲民、爱民、为民的宗旨观念不强,对构建和谐社会目标认识不到位,一味强调或追求和谐、稳定、不出事是底线,忽视对一些涉法信访案件客观公正地定性处理。还有的干警缺乏热情服务的思想,对待群众不善于换位思考,对待群众反映的问题能拖就拖,而不是真心解决问题。在工作方面,有的检察干警处理信访不及时,在处理中职能部门不履行或不正确履行职责,从而加剧了矛盾的扩大,等到事态扩大后又解决不了,最终导致缠访缠诉。
??? 四、检察机关如何运用法治思维方式化解社会矛盾
??? 上述问题的存在,制约着检察机关信访工作的深入开展。随着社会经济的发展,社会关系和利益格局不断调整,新的社会矛盾和问题不断出现,检察机关信访工作任务会更加繁重,目标要求也更高,迫切需要检察机关与时俱进,增强用法治思维和法治方式化解社会矛盾的紧迫感,探索研究工作中出现的新情况、新问题,创新工作思路,提高工作科学化水平。
??? (一)依托检察职能,加强群众法制教育。首先造成大量的难以处理的信访案件的很大一部分原因是广大人民群众法制意识的淡薄,才会盲目来信来访,因此要加大宣传力度。我院注重在平时开展经常性的法制宣传教育,积极预防涉法上访事件的发生,围绕特定主题,实行全面普法。在各部门、各行业利用各种宣传日、宣传周、宣传月等活动,全面开展相关法律法规的宣传教育,普及法律知识。通过开展“举报宣传周”、“一村一检察官”、“走千家、访万户”、“普法讲师团”、“道德讲堂”等活动实行全民普法,通过宣传栏、板报和在城乡主干道张贴悬挂标语、挂图等方式进行宣传,充分利用集市集中发放宣传资料、现场咨询等活动,全方位、多角度地开展信访法制宣传,力求把法律的影响延伸到每一个角落,进一步提高公民法律素质,增强法治意识,提高群众理性依法反映诉求、增强遵章守规、依法信访的自觉性,引导信访群众按规定逐级信访,努力营造依法、理性、有序的良好信访氛围。
??? (二)提高干警素质,完善和创新信访接待机制。检察干警要通过加强学习,不断强化法治意识,切实增强践行法治的责任心和自觉性,特别是不断提高自身的综合业务素质和政治修养,以便更好地为来信来访群众解读政策和法律。我院在信访工作中坚持以人为本,以解决上访人合理诉求为目的,站在群众的角度,用务实的态度和公正的处理赢得群众的满意,切实维护群众的信访权利。虽然存在无理取闹、缠访的情况,但是更多的群众表达的是合理的诉求,正常上访。因此,作为接访人员坚决不能对信访问题推、拖、顶、挡,应当将心比心,换位思考,带着全心全意为群众解决问题的思想做工作,认认真真处理好每一个上访问题,真心实意为群众排忧解难。此外,我院在依法作出处理决定时,注重加强释法说理、心理疏导、教育稳控等工作。业务科室在办案过程中注重保障当事人知情权。在依法告知当事人案件处理结果的同时,告知案件查明的事实和证据、适用法律、处理决定及救济手段等,争取获得当事人的理解与支持。我院加强心理辅导、情绪调试、情感抚慰、多方协调等方式,采取恰当的说理形式,引导当事人通过正当的法律途径解决问题,努力化解涉检信访问题。
??? (三)建立健全信访工作机制,将信访工作纳入法治轨道。一是坚持法律证据、法律程序、法律依据的合法性。法律思维强调法律证据、法律程序、法律依据的合法性,所以,在信访工作中我们必须注意规则和讲究法律,只有依法依规的解决信访问题,才能让缠诉缠访的上访人心服口服,真正地做到为民做主,真正做到执法为民。二是完善首办责任制。完善首办责任制,重点是要解决控告申诉部门的首办责任与其他业务部门首办责任的关系及如何配合衔接问题。我院坚持“谁办案,谁负责”的内部联办原则,严格落实首办责任制,分级负责、层层把关、责任到人。控申部门及时与本院其他部门联系,业务部门在办理案件过程中,结合案件的影响、当事人的情绪等因素,发现有越级上访倾向,及时向控申部门通报,以便及时发现上访苗头,进行信访隐患排查,把矛盾化解在萌芽状态。在加强内部联办的基础上,注重依托外部力量化解信访矛盾,加强同县委政法委、纪委、信访、公安、法院、司法以及各镇的联系,对于应由其他机关和部门管辖的信访问题,及时移交和反馈;加强各单位信息沟通和工作协调,以便更好的解决信访问题。三是建立公开答询制度。对于重大、疑难案件,特别是上访人无理取闹的案件,邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证、答询,依靠各方力量和群众舆论作好化解矛盾纠纷工作,达到息访息诉效果。四是健全无理缠访终结及涉法涉诉救助机制。按照中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》和《关于涉法涉诉信访案件终结后进一步加强相关工作的若干意见》规定的标准和程序,认真做好涉法涉诉信访案件终结工作,不仅使终结结论经得起考验,而且在告知当事人案件终结结论时,要耐心细致地做好施法说理工作,真正达到息诉罢访的目的。对确有实际需要帮扶的,可报请党委、政府协调纳入政府救助、社会救助范围,帮助信访人得到基本生活保障,让群众感觉到法外还有温情在。
??? 2011年6月,汉阴县委、县政府联合发文《关于切实做好17件重点信访案件包抓化解工作的紧急通知》,对17件重点信访案件集中力量进行化解。根据该通知要求,汉阴县平梁镇村民成某反映汉阴县公安局干警伤人及不服行政拘留的信访案件由我院包抓。我院接到该案件后,成立了专案调查组,检察长王开富为包抓领导,抽调业务骨干负责案件的具体调查。首先,专案组根据法律程序询问了上访人成某、涉访民警、目击证人及有关知情者,调阅了全部卷宗。经过调查,汉阴县公安局对成某的行政拘留的决定,事实清楚,证据确实充分,程序合法,也没有证据证明干警在执行拘留的过程中有殴打成某的行为。针对成某反映其脑部被民警殴打受伤的问题,我院委托了安康市金州司法鉴定中心对成某伤情进行重新鉴定,根据鉴定结果发现上访人成某脑部受伤属陈旧性损伤,在案件发生前已经形成,并在县医院查阅了2年前成某在医院看脑部伤的病历,和鉴定结论是一致的,与当时执法民警无因果关系。基于调查结果和鉴定结论,我院对成某信访事项形成了书面意见,并邀请了县委政法委、纪委、信访局相关领导、人大代表、当事人及其近亲属召开了县镇村三级信访联席会议,公开听证、答询,告知上访人反映的的问题缺乏事实依据,建议其息诉罢访。会上,成某表示认可我院形成的答复意见,愿意息诉罢访。至今未就此事项进行上访。
??? 我院成功办理了此例上访案件在于运用了法治思维方式,严格按照信访工作机制,以事实为依据,以法律为准绳,将信访工作纳入法治轨道,维护了社会主义法制统一、尊严和权威。
??? (四)坚持依法、文明办案,提高法律监督质量。案件的质量和效率事关司法公正,也是实施法律监督的基础。提高执法水平,规范文明办案,保障案件质量,既是规范执法行为、促进执法公正的要求,也是减少和杜绝涉法信访问题的治本之策。为从源头上防止信访案件的发生,必须建立有效的案件质量保障机制,进行案件评查,从实体上和程序上确保执法办案的质量。我院按期对已办结的自侦案件开展全面摸底排查,首先由各业务部门和办案人员开展自查,再由案件评查组对案件进行全面评查。案件评查小组成员实行交叉分案,互相监督的方式对原案处理情况进行审查,提出评查意见,评查小组集体对评查情况审议后得出最终评查结论。及时、全面地通报评查结果,使不规范案件成为干警执法办案的警示牌,排查出案件中的信访隐患,并将其化解在当地。将每个案件中存在的问题逐一列明,引导干警时刻规范执法。

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